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新环保法实施一年 配套法规需跟上


“史上最严”新环保法,因为增加了按日?#21697;!?#29615;评区域限批、环境行政拘留等强制措施,被喻为“长出了钢牙利齿”。但一年的实践表明,只有配以更强健的“咀嚼肌?#20445;?#36825;些“钢牙利齿”才能更有威力。

 5月22日,由中国政法大学民商经济法学院王灿发教授牵头、6所高校专家参与的新环境保护法实施情况评估报告正式发?#32908;?#21271;京大学教授汪劲认为,新环保法实施一年成果丰硕,这?#29615;?#38754;得益于法律本身,另?#29615;?#38754;也得益于中央在过去一年颁布多个文件的保驾护航,但作为环境领域的基础性法律,需要单项法律具体规定增强其可操作性,目前保障其更好实施的抓?#21482;共还弧?/span>

 诸多环境管理措施综合起效,“守法成本高、执法成本高、违法成本低”的现象有了改变

 原环保法偏软一直为人诟病。去年元旦起实施的新环保法,因为新增了诸如“按日?#21697;!薄?#26597;封扣押”“环评区域限批”“环境行政拘留”和“限产停产”等强制措施,被喻为“长出了钢牙利齿”。报告认为,这些措施的严格执行,是新环保法实施一年来最精彩的亮点。

“按日?#21697;!?#26159;对经行政处罚仍不改正的违法者的一?#25191;?#32602;措施,也是改变“守法成本高、执法成本高、违法成本低”现象的一项重要举措。在新法生效前,除个别地方根据地方立法规定按日?#21697;?#22806;,全国的环境行政处罚基本上都是实行“一事不再罚款”原则,导致一些违法排污者宁可被一次性罚款也不停止排污。

 针对这种状况,新环保法将“按日?#21697;!?#20316;为一种执法措施予以法律化,明确规定:“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚。”经抽样调查,实施按日?#21697;?#21518;,处罚后的改正率在85%以上,有的地方甚?#38142;?#21040;95%以上。

 据统计,2015年全国范围内实施按日连续处罚案件共715件,罚款数额达5.69亿元(不含山东2—6月份数据),适用按日?#21697;?#25514;施的案件数总体呈上升趋势。报告认为,这一措施的实施,大大增加了企业的违法成本,对促使违法者尽快停止违法起到良好作用,同时对预防环境违法行为具有重要意义。

 报告认为,其他?#38050;?#25514;施,在过去一年中也充分展示了其“钢牙利爪”的作用。

 新环保法第六十三条新增了“行政拘留”的行政处罚措施,将公?#19981;?#20851;的环境保护功能从打击环境犯罪扩大到惩?#20301;?#22659;违法行为的领域,由此,环境保护行政机关与公?#19981;?#20851;的衔接,从环境犯罪案件扩大到适用环境行政拘留的案件。实施一年中,全国范围内实施移送行政拘留共2079起,移送涉嫌环境污染犯罪案件共1685件。这一措施的实施遏阻了?#29616;?#29615;境违法,提升了环境执法权威。

 企业守法情况趋好,但超标排放现象依然大量存在,弄虚作假在一些地方还相当?#29616;?/span>

 立法内容的关键在科学,法律实施的根本在守法。报告分析认为,自去年元旦以来,在法律实施力度不断增强的高压态势下,企业?#26376;?#24847;识和守法意识增强,法律义务履行整体趋好,但仍有部分企业有令不止,?#29616;?#36829;法仍难根绝。

 评估小组选取了10城市100家国家重点监控、省级重点监控、市级重点监控三级排污企业为样本,调查发现随着新环保法的颁布实施,无论大企业、工业园区还是中小企业,都能够通过各种渠道来学习、宣传和贯彻新环保法,绝大多数企业的环保意识增强了,环境守法情况趋好。相比较而言,国控企业无论是在遵守新《环保法》还是在守法意识上表现都是最好的,其次是省控企业。

 报告认为,在主要污染物排放方面,新法实施对企业主要污染物排放量减排起到积极推动作用。无论是国控企业、省控企业还是市控企业,都在为主要污染物的减排和环境质量而努力付出,采取积极的行动并取得了较好的效果,主要污染物排放有明显下降。相比之下,国控企业减排效果比其他企业要好得多。

 尽管绝大多数企业遵守环保法所规定的各项义务的意识、行动?#21152;?#25552;升,但环境违法还时有发生。虽然“未批先建”情况?#22204;?#36234;少,超标排放现象也有较大幅度的下降,但是超标排放现象依然大量存在,偷排、排放数据弄虚作假现象在一些地方甚至还相当?#29616;亍?/span>

 配套法规、能力建设还需加把劲,谨防经济下行压力导致新环保法的“钢牙利齿?#21271;?#26494;变软

 报告认为,新环保法也面临着严峻的挑战和问题。比如,在许多地区,环境保护与GDP增长的矛盾仍然很突出,“保护优?#21462;?#21644;“预防为主?#34987;?#27809;能成为各地处理经济发展与环境保护关系的指导原则,政府对环境质量负责,还没有具体的追责程序规范,经济下行的压力可能会导致监管放松,使新环保法的“钢牙利齿?#21271;?#26494;变软。

 一些配套规定跟不上,?#28799;?#21709;实施效果。比如排污许可证制度和环境监测法规,迟迟不能出台,?#29616;?#24433;响了排污总量和排污许可制度的实施以及环境监测制度的完善。另外,目前环境执法机构的执法力量?#29616;?#19981;足、执法能力不强,影响了环保制度和措施的执行和遵守,也使新法实施效果大打折扣。

 即使是被看作最有杀伤力的手段按日?#21697;#?#20013;国人民大学环境学院院长马中也认为5亿多的罚款对全国来说还是太少,与非法排污者的收益仍然不对等。这需要在执行过程中进一步改进。环境公益诉讼全年案件数仅为53件,也让一些专家对环保法针对环境诉?#29616;?#20307;的“?#37327;獺?#39047;有微?#30465;?#25253;告也认为,公众参与环境保护的途径?#22836;?#24335;不足,环境公益诉讼对象?#22836;?#22260;限制仍显过严。

 对新环保法实施一年存在的问题,报告给出了改善实施效果的一些建议,比如配套立法需抓紧制定和出台,环境执法机构能力建设和不同部门执法合作机制亟须改善,环保督政问责规范需更健全,地方党政领导环保责?#25105;?#33853;实等。

“新环保法实施一年是合格的,在一年内想把我们制定法律实施目的都达到,这是不可能的。”正如全国政协社会和法制委?#34987;?#21103;主任吕忠梅所言,新环保法的钢牙利齿有了,还要有咀嚼肌配合,才会有更大的杀伤力。这需要时间,也需要各界的努力。

 
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